СЕВАСТОПОЛЬСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 17 сентября 2015 г. по делу № 3-13/2015

г. Севастополь
Севастопольский городской суд в составе председательствующего судьи Бабича В.В., при секретаре: К.Е.,
рассмотрел в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению К.А. об оспаривании нормативного правового акта - Постановления Правительства Севастополя от 17 августа 2015 года № 783-ПП.
Выслушав пояснения представителя административного истца К.А. - О.С., представителя Правительства Севастополя - Б.С., заключение по делу прокурора Ведмидь А.И.,

установил:

Постановлением Правительства Севастополя от 17 августа 2015 года № 783-ПП "Об определении специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий в городе Севастополе" определены места для проведения публичных мероприятий в городе Севастополе: площадка у памятника "Солдат и матрос" по ул. Капитанская; площадь Свободы по ул. П. Корчагина, 1; площадка вокруг памятника Георгию Победоносцу в парке Победы.
Указанное постановление опубликовано на официальном сайте Правительства Севастополя.
К.А. обратился в Севастопольский городской суд с заявлением в котором просит признать Постановление Правительства Севастополя от 17 августа 2015 года № 783-ПП недействующим.
В обоснование заявления указал, что указанным Постановлением нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и ст. 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", поскольку ограничивает права заявителя на использование для проведения публичных мероприятий любых пригодных для этих целей мест. Кроме того оспариваемое Постановление вынесено без соблюдения правовой позиции по применению положений части 1.1 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", приведенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 года № 4-П, где определено, что до внесения в правовое регулирование соответствующих изменений органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации при определении специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест следует исходить из необходимости наличия таких мест как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе. Оспариваемое Постановление не предусматривает ни одного места для проведения мероприятий в Балаклавском муниципальном районе города Севастополя, что привело к нарушению прав заявителя, проживающего в Балаклавском муниципальном районе города Севастополя. Кроме того, при определении специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий нарушены нормы ч. 1.2 ст. 8 Федерального закона № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
В судебном заседании К.А. и его представитель О.С. поддержали заявление.
Представитель Правительства Севастополя в удовлетворении заявления просил отказать, указывая, что обжалуемое Постановление принято в рамках действующего законодательства и в пределах полномочий Правительства Севастополя. Форма нормативно-правового акта соблюдена, поскольку действующим законодательством предусмотрено, что нормативные акты, регулирующие вопросы, касающиеся законных прав и интересов граждан издаются именно в форме Постановлений. Процедура принятия обжалуемого нормативного акта соблюдена, Постановление принято на заседании Правительства, опубликовано на официальном сайте.
Прокурор, давая заключение по делу указала, что оснований для признания оспариваемого К.А. Постановления Правительства Севастополя № 783-ПП недействующим не имеется. Установление перечня специально отведенных мест не влечет запрет на проведение публичных мероприятий в других местах и не устанавливает дополнительные основания для отказа в согласовании проведения публичного мероприятия.
Суд, выслушав пояснения административного истца и его представителя, представителя Правительства Севастополя, изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора, считает заявление не подлежащим удовлетворению, исходя из следующего.
Частью ч. 8 ст. 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно вводной статье Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" настоящий Федеральный закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Как следует из указанного Федерального закона уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия; при проведении пикетирования группой лиц уведомление может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями) - не позднее четырех дней до дня его проведения; порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 7); не требуется также предварительное уведомление о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах, которые определяются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если численность лиц, участвующих в таком публичном мероприятии, не превышает предельную численность, которая устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее ста человек (часть 1.1 статьи 8).
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 года № 4-П указано, что в Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в редакции Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ) особо оговаривается, что при определении специально отведенных мест и установлении порядка их использования должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц; в случае направления организаторами нескольких публичных мероприятий уведомлений об их проведении в специально отведенных местах в одно и то же время очередность использования таких мест определяется в зависимости от времени получения соответствующего уведомления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (часть 1.2 статьи 8); после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в установленном порядке специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах; это не исключает проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест, причем и в таком случае в согласовании проведения публичного мероприятия может быть отказано, лишь если уведомление подано лицом, которое в соответствии с законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, где данным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичных мероприятий запрещается (часть 2.1 статьи 8 и часть 3 статьи 12).
Приведенные законоположения, как следует из их содержания во взаимосвязи с иными положениями Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", имеют целью создание дополнительных условий для беспрепятственной реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в том числе без предварительного направления в органы публичной власти соответствующего уведомления при условии, что количество предполагаемых участников публичного мероприятия не превышает предельную численность, установленную законом субъекта Российской Федерации: они предоставляют всем заинтересованным лицам альтернативные возможности при выборе места проведения публичного мероприятия, позволяют органам публичной власти заблаговременно принять необходимые меры для обеспечения в специально отведенных местах общественного порядка и безопасности граждан и вместе с тем не препятствуют организаторам публичного мероприятия избрать иное место его проведения; содержащиеся в них требования ориентируют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на такое использование предоставленных им полномочий при определении пространственно-территориального расположения специально отведенных мест, которое наиболее полно отвечает природе и предназначению публичных мероприятий.
Исходя из этого подпункт "а" пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ - в той мере, в какой он направлен на создание дополнительных условий для беспрепятственной реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, - не противоречит Конституции Российской Федерации.
Несмотря на отсутствие в рассматриваемых законоположениях указания на то, какой конкретно орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации уполномочен определять специально отведенные для проведения публичных мероприятий места, они в любом случае являются достаточными для организации соответствующей работы высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а следовательно, его бездействие в отношении данного вопроса может быть обжаловано в суд. При этом - даже при отсутствии прямых предписаний, устанавливающих сроки определения специально отведенных мест, - следует учитывать, что поскольку в силу части 4 статьи 3 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ порядок использования таких мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации, принятым и введенным в действие до 1 января 2013 года, то и сами такие места к данному моменту уже должны быть определены во всех субъектах Российской Федерации.
Не уточняя, необходимо ли при определении специально отведенных мест обеспечивать их наличие в каждом муниципальном образовании, и не оговаривая, какой должна быть минимально допустимая норма их предельной заполняемости, подпункт "а" пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, по существу, не ограничивает усмотрение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при решении этого вопроса. В результате - в нарушение конституционных принципов правового государства и верховенства закона - не исключается определение на всей территории субъекта Российской Федерации лишь единичных специально отведенных мест, а следовательно, не гарантируются связанные с наличием таких мест дополнительные возможности проведения публичных мероприятий не только в каждом поселении (населенном пункте), но и, более того, в каждом городском округе и муниципальном районе, что в условиях значительного размера территории субъекта Российской Федерации - даже при формальном соблюдении требования транспортной доступности, как не конкретизированного по форме и времени реализации, - может привести к существенному неравенству юридических условий осуществления гражданами права на свободу мирных собраний в зависимости от места жительства.
Таким образом, подпункт "а" пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ в части, наделяющей органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочием определять единые специально отведенные или приспособленные для проведения публичных мероприятий места, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 31 и 55 (часть 3), в той мере, в какой им - вопреки вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования - нормативно не закрепляются критерии, обеспечивающие соблюдение равенства юридических условий реализации гражданами права на свободу мирных собраний при определении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации специально отведенных или приспособленных для проведения публичных мероприятий мест, чем порождается возможность его неоднозначного истолкования, а следовательно, и произвольного применения.
Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - внести необходимые изменения в правовое регулирование определения специально отведенных мест. Впредь до внесения в правовое регулирование соответствующих изменений органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации при определении специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест следует исходить из необходимости наличия таких мест как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе.
В соответствии с Законом города Севастополя от 30 апреля 2014 года № 5-ЗС "О Правительстве Севастополя" Правительство является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти города Севастополя, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти города Севастополя. Правительство правомочно решать все вопросы, отнесенные к ведению органов и должностных лиц исполнительной власти, за исключением вопросов, относящихся к полномочиям Губернатора (ч. 1, 3 ст. 2). Правовые акты Правительства, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства (ч. 1 ст. 8).
Таким образом оспариваемое К.А. Постановление Правительства Севастополя от 17 августа 2015 года № 783-ПП принято уполномоченным органом с соблюдением формы и вида, в которых Правительство Севастополя вправе принимать нормативные правовые акты.
Также оспариваемое Постановление полностью соответствует приведенным положениям Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Доводы К.А. о том, что установление Правительством Севастополя специально отведенных мест ограничивает права на использование для проведения публичных мероприятий любых пригодных для этих целей мест являются ошибочными, основанными на неверном толковании указанных норм.
Кроме того, суд считает надуманными доводы истца о несоответствии указанных в Постановлении Правительства Севастополя № 783-ПП специально отведенных мест требованиям ч. 1.2 ст. 8 Федерального закона.
Все указанные места: площадка у памятника "Солдат и матрос" по ул. Капитанская, площадь Свободы по ул. П. Корчагина, 1, площадка вокруг памятника Георгию Победоносцу в парке Победы находятся в черте города Севастополя, в достаточно развитых районах, имеющих всю необходимую социальную инфраструктуру, в том числе общественный транспорт, являются одними из традиционных мест в г. Севастополе, используемых для посещения гражданами и проведения различных публичных мероприятий.
При этом Закон города Севастополя от 26 июня 2015 года № 161-ЗС "Об обеспечении тишины и покоя граждан на территории города Севастополя", во-первых, в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 5, не распространяется на проведение официальных массовых публичных мероприятий. Во-вторых, ограничивает действия, оказывающие шумовое воздействие, в парках и других названных в нем объектах, только в ночное время, а в соответствии со ст. 9 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" публичное мероприятие вообще не может проводиться в ночное время.
Ссылка в заявлении на правовую позицию, приведенную в Постановлении Конституционного суда РФ от 14.02.2013 года № 4-П о необходимости наличия специально отведенных мест как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе в рассматриваемом случае неприменима, поскольку в городе Севастополе отсутствуют городские округа и муниципальные районы, понятие которых приведено в ст. 1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно ч. 1, 2 ст. 5 Закон города Севастополя от 03.06.2014 № 19-ЗС "Об административно-территориальном устройстве города Севастополя" административно-территориальными единицами города Севастополя являются районы города Севастополя. Район города Севастополя - административно-территориальная единица города Севастополя, в границах которой осуществляют свою деятельность исполнительные органы государственной власти города.
При этом, Конституционный суд РФ, относительно указанной правовой позиции, усматривает нарушение конституционных принципов правового государства и верховенства закона в том, что не исключается определение на всей территории субъекта Российской Федерации лишь единичных специально отведенных мест.
В рассматриваемом случае оспариваемым Постановлением Правительства Севастополя от 17 августа 2015 года № 783-ПП предусмотрено не единичное, а несколько специально отведенных мест в разных районах города Севастополя - Ленинском и Гагаринском.
Кроме того, при рассмотрении дела Правительством Севастополя представлены документы о том, что в настоящее время проводится работа по разработке и внесению на рассмотрение Правительством Севастополя изменений в оспариваемое Постановление с учетом предложений внутригородских муниципальных образований, в том числе Балаклавского района, в котором К.А. проживает.
Учитывая изложенное, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного искового заявление К.А.
Исходя из положений п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
Между тем, поскольку у Правительства Севастополя отсутствует такое печатное издание, а официальное опубликование принятых Правительством нормативных правовых актов производится на сайте Правительства в сети "Интернет", суд считает необходимым обратить на это внимание Правительства Севастополя и рекомендовать опубликовать решение на указанном сайте в установленный срок.
Руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

К.А. в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановления Правительства Севастополя от 17 августа 2015 года № 783-ПП "Об определении специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий в городе Севастополе" - отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятии решения в окончательной форме через Севастопольский городской суд.
В окончательной форме решение принято 25.09.2015 года.

Судья
В.В.БАБИЧ


------------------------------------------------------------------